Nele Parresti ja Kärt Mulleri artikkel "ÜRO puuetega inimeste konventsioon lõhkumas eestkostesüsteemi"

Õiguskantsleri asetäitja-nõuniku Nele Parresti ja osakonnajuhataja-nõuniku Kärt Mulleri artikkel "ÜRO puuetega inimeste konventsioon lõhkumas eestkostesüsteemi", ajakiri Sotsiaaltöö nr 1/2015.

ÜRO puuetega inimeste konventsioon lõhkumas eestkostesüsteemi

Eestkoste mõistet tunti juba rooma õiguses. Ka Eestis on eestkoste seadmist reguleeritud ammustest aegadest: eestkoste kajastus Liivimaa maaõiguses, Eestimaa maaõiguses, Riia linnaõiguses, Lüübeki linnaõiguses, Narva linnaõiguses, Liivimaa ja Eestimaa talurahvaõiguses. Ka probleemid eestkoste seadmisel on ajast aega olnud valdavalt samad: kelle üle ikkagi seada eestkoste ja kuidas leida usaldusväärseid eestkostjaid ning kes ja kuidas peaks eestkostja tegevuse järele valvama. Kuigi tundub, et eestkostesüsteem on 2002. aasta tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja selle 2009. aastal jõustunud muudatuste ning 2010. aastal jõustunud perekonnaseadusega n-ö paika loksunud, siis rahvusvahelises õiguses toimunud arengute valguses võib ennustada, et Eestis tuleb varsti valmistuda uueks eestkostereformiks. Seda muidugi siis, kui Eesti soovib nende arengutega kaasa minna.

Järgnevalt oleme võtnud sihiks neid arenguid tutvustada, mis tähendab, et  me ei väljenda artiklis enda või õiguskantsleri seisukohti. Leiame, et ülepeakaela ei saa ega tohi midagi muuta, kuid peame siiski mõtlema ja tegutsema selles suunas, et inimestel oleks parem elada.

Eesti positsioon ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga liitumisel

Riigikogu võttis 2012. aastal vastu puuetega inimeste õiguste konventsiooni ratifitseerimise seaduse, millega ratifitseeris ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni (PIK), millele Eesti kirjutas alla 2007. aastal. See konventsioon sisaldab muu hulgas sätet (artikkel 12), mis käsitleb puuetega inimeste õigus- ja teovõime küsimusi. Nii on artikkel 12 lõikes 2 öeldud, et puuetega inimestel on õigus- ja teovõime kõigis eluvaldkondades teistega võrdsetel alustel. Eesti on PIK-ga ühinemisel teinud sellest artiklist reservatsiooni: „Eesti Vabariik tõlgendab konventsiooni artiklit 12 selliselt, et see ei keela pidamast isikut piiratud teovõimega isikuks, kui selline vajadus tuleneb isiku võimetusest oma tegudest aru saada või neid juhtida. Piiratud teovõimega isiku õiguste kitsendamisel lähtub Eesti enda riigisisesest õigusest.“ Kuivõrd see reservatsioon n-ö vett peab, näitab aeg, ent tutvunud PIK täitmise järelevalveorgani, ÜRO puuetega inimeste õiguste komitee (PIK komitee), seisukohtadega, võib ennustada, et Eestile hakatakse reservatsioonist kõrvalekaldumiseks ühel või teisel moel survet avaldama. Seda enam, et sarnaseid seisukohti on avaldatud Euroopa Nõukogu, sh Euroopa Inimõiguste Kohtu, tasemel [1].

Puude mõiste ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonis

Mida siis ikkagi ütleb too revolutsiooniline, nn tsiviilsurnuid ellu äratav ehk puudega inimeste objektidest subjektideks muutev PIK artikkel 12? Mõistmaks paremini kõnealuse artikli sisu, tuleb kõigepealt alustada puude mõiste avamisest. PIK-i järgi hõlmab puuetega inimeste mõiste isikuid, kellel on pikaajaline füüsiline, vaimne, intellektuaalne või meeleline kahjustus, mis võib koostoimel erinevate takistustega tõkestada nende täielikku ja tõhusat osalemist ühiskonnaelus teistega võrdsetel alustel. Sellest artiklist tulenevalt on puue midagi sellist, mis tekib inimese olukorra (nt ratastoolis olek, Downi sündroomi kandmine) ja keskkonnast tulenevate faktorite (nt negatiivne suhtumine, juurdepääsmatud ehitised, keerulise sõnastusega tekst) koosmõjul ja mis mõjutab inimese osalemist ühiskonnaelus.[2] Puude mõistes kasutatud fraasi „teistega võrdsetel alustel“ tuleb seejuures mõista nii, et puuetega inimesed on õiguste kandjad, mistõttu tuleb teistel isikutel ja avalikul võimul neid vastavalt kohelda, ning puuetega inimestele ühiskonnas esinevaid takistusi tuleb näha puuetega inimesi diskrimineerivatena.[3]

Paradigma muutus

ÜRO puuetega inimeste õiguste komitee üldkommentaari nr 1 (2014)[4] järgi peab art 12 lõigetest 2 ja 5 tulenevalt puudega inimesel olema nii õigus- kui ka teovõime (ingliskeelne konventsiooni tekst kasutab mõistet legal capacity). See tähendab, et kuigi meie tsiviilseadustiku üldosa seaduse järgi saab inimese teovõimet vaid piirata, mitte seda ära võtta, siis erinevalt sellest seadusest tunnustab PIK artikkel 12, et olenemata inimese vaimsest võimekusest on tal nii võime kanda õigusi ja kohustusi (õigusvõime) kui ka võime neid õigusi realiseerida ja kohustusi täita (teovõime) täiel määral. Seega on loobutud lähenemisest, mille järgi (kindlate) puuetega inimesi peetakse võimetuteks teatud või kõikides eluvaldkondades otsuseid langetama. Lähtutud on hoopis asjaolust, et vaimne võimekus ehk otsuste langetamise oskus erineb inimesiti ja võib ka ühe inimese puhul erineda sõltuvalt mitmetest teguritest, sh keskkonna- ja sotsiaalsetest faktoritest.[5] Seejuures on loobutud lähenemisest, et iga inimese langetatud otsus peab olema mõistlik ja tehtud tema parimates huvides.[6] Parimate huvide kontseptsiooni asemel on võetud kasutusele tahte ja eelistuste parima tõlgenduse kontseptsioon.[7] Teisisõnu tuleb austada puudega inimese tahet ja eelistusi ning mitte otsustada tema eest lähtuvalt sellest, mis meie arvates kõige rohkem tema huvides võiks olla.

Selline lähenemine toob kaasa olulised muudatused ka teiste PIK-s sisalduvate õiguste tõlgendamisel: nt õiguses juurdepääsule kohtule (artikkel 13), õiguses olla mitte kinni peetud psühhiaatriaasutuses ja vaba sunnist alluda psühhiaatrilisele ravile (artikkel 14), õiguses anda ise teadev nõusolek tervishoiuteenuse osutamiseks (artikkel 25), õiguses valimistel hääletada ja kandideerida (artikkel 29). Seda põhjusel, et nende õiguste realiseerimine oleks oluliselt raskendatud, kui puudega inimese nii õigus- kui ka teovõimet ei tunnustataks.[8] Eestis kehtivat õigust arvestades võib seetõttu arvata, et PIK komitee võib nt näha probleemi tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 202 lõikes 2, mis puudutab tsiviilkohtumenetlusteovõimet, samuti puuetega inimeste suhtes kohaldatavas tahtest olenematus ravis.[9]

Üleminek toetatud otsuste süsteemile

Kõige sellega seonduvalt tuleb PIK komitee hinnangul riikidel üle minna asendusotsuste[10] süsteemilt toetatud otsuste süsteemile.[11] Tegemist on absoluutse kohustusega,[12] st erandeid sellest teha ei saa. Võimalik on vaid konkreetsel juhul toetatud otsuste süsteemi rakendamisel teha mõistlikke kohandusi kooskõlas PIK artikli 2 ja artikkel 5 lõikega 3.[13] Need kohandused saavad aga seisneda nt kõikvõimalike juurdepääsetavust puudutavate küsimuste lahendamises (nt juurdepääsu tagamises kohtuhoonele), ent mitte teovõime kasutamise, sh toetatud otsuste tegemise võimaluse kasutamise, piiramises.

Üleminek ühelt süsteemilt teisele põhineb lühidalt kokku võttes arusaamal, et eristada tuleb inimese tahet ja eelistusi tema parimatest huvidest ning et igaühel meist on õigus võtta riske ja teha vigu.[14] Sellist arusaama on põhjendatud asjaoluga, et keegi meist pole igal alal piisavalt tark langetamaks iseseisvalt otsuseid.[15] Nii tuleb meil ikka ja jälle otsida meist targemaid, kogenumaid ning neid usaldades võtta vastu meid puudutavaid otsuseid. [16] Näiteks küsime nõu arstilt, kas lasta eemaldada sünnimärk me kehalt või mitte, ent lõppotsuse, kas seda teha, langetame ikkagi ise. Samamoodi palume mõnelt healt sõbralt nõu, millist arvutit või telefoni osta, millistesse fondidesse raha paigutada, millise hinnaga oma korter üürile anda või kuidas hoolitseda oma toalillede eest. Kui teistelt saadud nõu kuulda võttes või kuulda võtmata jättes langetatud otsus ei osutu hilisemal vaatlusel kõige paremaks, siis tuleb meil nentida nagu rehepapi ja vanapagana loos, et kes see tegi-kes see tegi, ise tegi,[17] või siis lohutada end, et kes ei riski, see šampust ei joo, ning tehtud vigadest õppida või mitte õppida ja oma eluga edasi minna.

Kirjeldatu paneb küsima, miks mõningate inimeste puhul on selline võimalus ära võetud ning neil lastud õppida abitust, sõltuvust ja vastutamatust.[18] Samuti on küsimuse all eestkostjate endi võimekus kõiki otsuseid teise inimese eest omaenese tarkusest langetada: kui ka eestkostja on sunnitud ühe või teise otsuse langetamiseks kelleltki nõu küsima, siis miks ei võiks eestkostealune otse tollelt inimeselt nõu saada.

Asendusotsuste süsteemilt toetatud otsuste süsteemile üleminekul tõusetub arusaadavalt küsimus, millises vormis ja kui ulatuslikult tuleb puudega inimesele abi otsuse langetamisel anda. Üldnormiks on siin, et otsuse langetamiseks pakutava abi viis ja ulatus peab vastama konkreetse inimese vajadustele. Samuti tekib küsimus, kuidas tagada, et ühelt poolt austataks puudega inimese õigusi, tahet ja eelistusi,[19] ent teiselt poolt oleks välistatud lubamatu mõju tema otsustele (nt keegi manipuleerib puudega inimesega). Ka PIK artikkel 12 lõige 4 möönab toetatud otsuste langetamise süsteemile üleminekul ohtude olemasolu ning näeb nende maandamiseks riigile ette rida kohustusi. Nii on PIK komitee leidnud, et

• toetatud otsuste langetamise võimalus peab olema kättesaadav kõikidele sõltumata puudest või selle raskusastmest või puudega inimese elukohast, inimese kasutatavast kommunikatsioonivormist (seda isegi siis, kui see on ebatavaline või mida mõistavad väga vähesed) ning olema tasuta või kättesaadava hinnaga
• kõik toetuse vormid peavad põhinema inimese tahte ja eelistuste austamisele
• formaalselt välja valitud toetajat peab riik õiguslikult tunnustama
• toetatud otsuste langetamist ei või kasutada õigustusena seadmaks nt valimisõiguse piiranguid, abiellumispiiranguid, perekonna loomise piiranguid või piiramaks vanemlikke õigusi ja teavitatud nõusoleku andmist tervishoiuteenuste osutamiseks
• puudega inimesel peab olema õigus keelduda toetatud otsuste langetamisest ja lõpetada või muuta tekkinud toetussuhet igal ajal
• juhinduda puudega inimese tahtest ja tema eelistustest, peavad paigas olema  toetussüsteemi tagatised, sh toetaja isiku tuvastamiseks ja kuritarvituste vältimiseks
• süsteemi kasutamisvõimalus ei peaks sõltuma puudega inimese vaimsele võimekusele antud hinnangutest.[20] 

Seega möönab ka PIK komitee teatavat vajadust kaitsta teatud puuetega inimesi nende endi ja teiste inimeste eest. Millega PIK komitee aga nõustuda ei taha, on viis, kuidas sellist kaitset pakutakse. Kas sel moel senisest paremaid tulemusi saavutatakse, saab näidata vaid aeg.